Ελληνικά
Γράφει ο Δρ.Φίλιππος Προέδρου, Αντιπρόεδρος Δ.Σ. ΚΕΔΙΣΑ
Η μελέτη της ενεργειακής πολιτικής στην Ελλάδα μονοπωλείται από το ρεαλιστικό παράδειγμα των διεθνών σχέσεων, που εδράζεται σε μία κρατο-κεντρική και γεωπολιτική αντίληψη του ενεργειακού πεδίου. Η θέση αυτή είναι απλουστευτική, αναπαράγει υποθέσεις εργασίας που είναι εμπειρικά προβληματικές και αφήνει έξω από τη θεώρησή της κρίσιμες παραμέτρους που (συν-)διαμορφώνουν το ενεργειακό πεδίο. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι κρατικές στρατηγικές και πολιτικές αποτελούν σημαντικό τμήμα της ενεργειακής πολιτικής. Συχνά, ωστόσο, διαπράττεται το μεθοδολογικό σφάλμα να θεωρούμε a priori ότι είναι οι πιο σημαντικές, συχνά μάλιστα σε τέτοιο βαθμό που η ανάλυση άλλων, μη-κρατικών δρώντων είναι περιττή και αχρείαστη. Ένα τέτοιο μεθοδολογικό πρίσμα είναι μυωπικό, καθότι αποκλείει την εξέταση άλλων παραγόντων που μπορεί να είναι μεγάλης σημασίας. Σε πρακτικό επίπεδο, τις τελευταίες δεκαετίες παρατηρείται μία σημαντική μετατόπιση από την κρατική ισχύ σε περισσότερους δρώντες και φόρα άσκησης εξουσίας. Οι αγορές, οι μη κυβερνητικοί δρώντες, οι διεθνείς και περιφερειακοί οργανισμοί, κινήματα της κοινωνίας των πολιτών έχουν καταστεί σημαντικοί παίχτες στην παγκόσμια κονίστρα και συνεργάζονται με τα κράτη, διαφοροποιούνται από αυτά και συγκρούονται μαζί τους, και υποκαθιστούν λειτουργίες που παραδοσιακά ανήκαν στη σφαίρα της κρατικής αρμοδιότητας. Για αυτούς τους λόγους είναι απαραίτητη μία πλουραλιστική θεώρηση της παγκόσμιας πολιτικής που επιτρέπει την εξέταση διαφορετικών δρώντων κατά περίπτωση και τη διακρίβωση των μηχανισμών με τους οποίους παράγουν, από κοινού με τα κράτη, αποτελέσματα στη διεθνή σκηνή.
Στο ενεργειακό πεδίο, για παράδειγμα, δε δίνεται η αρμόζουσα σημασία στις οικονομικές δυνάμεις που διαμορφώνουν το μηχανισμό προσφοράς-ζήτησης, στο ρόλο της τεχνολογικής καινοτομίας, στις συνέπειες που φέρει για τις διεθνείς τιμές του πετρελαίου το γεγονός ότι αποτελεί χρηματιστηριακό προϊόν κλπ. Το παρόν κείμενο στόχο έχει να φωτίσει δύο τέτοιες παραμέτρους που αφορούν τον τομέα του φυσικού αερίου. Πρώτον, εξετάζει τη δημιουργία μίας παγκόσμιας αγοράς αερίου που φέρνει σαρωτικές αλλαγές στη διάρθρωση των ενεργειακών σχέσεων. Πέρα από αυτή την παγκόσμια δυναμική, δεύτερον, η ανάλυση επεκτείνεται στη σταδιακή κοινοτικοποίηση της ευρωπαϊκής ενεργειακής πολιτικής. Τα κοινοτικά όργανα της ΕΕ πλαισιώνουν την εθνική δράση των κρατών, (συν-)διαμορφώνουν τις κινήσεις τους και έχουν αναδειχθεί σε κρίσιμο παράγοντα των σχέσεων ΕΕ-Ρωσίας και, κατ’ επέκταση, της ενεργειακής ασφάλειας της ΕΕ.
Η παγκόσμια αγορά αερίου ως καταλύτης
Η υγροποίηση του φυσικού αερίου (Liquefied Natural Gas, LNG) και η μεταφορά του με τάνκερς στις διεθνείς αγορές δεν είναι καινούργιο φαινόμενο, καθώς χρονολογείται δεκαετίες παλαιότερα. Σε αντίθεση με την αγορά πετρελαίου, όμως, η μεταφορά LNG ήταν πολύ ακριβότερη από τη μεταφορά αερίου μέσω αγωγών. Ως αποτέλεσμα, οι αγορές φυσικού αερίου παρέμεναν ως επί το πλείστον περιφερειακές. Η κατάσταση αυτή έχει αλλάξει τα τελευταία χρόνια με την εκμετάλλευση σχιστολιθικού αερίου (shale gas) στις ΗΠΑ. Οι παραγόμενες ποσότητες έχουν εκτοπίσει τις εισαγωγές LNG απελευθερώνοντάς τες για άλλες αγορές σε χαμηλότερες τιμές. (Δεδομένου ότι και οι ασιατικές αγορές, που πληρώνουν πολύ υψηλές τιμές και γι’ αυτό είναι προτιμητέες για τους προμηθευτές, απορρόφησαν μικρότερες ποσότητες από ότι αρχικά υπολογιζόταν, μεγάλες ποσότητες έμειναν διαθέσιμες για την ευρωπαϊκή αγορά). Προς την κατεύθυνση μίας παγκοσμιοποιούμενης αγοράς φυσικού αερίου έχει παίξει σημαντικό ρόλο και η προϊούσα απελευθέρωση της ευρωπαϊκής αγοράς φυσικού αερίου (βλ. παρακάτω) που ολοένα και περισσότερο αποκλίνει από την παραδοσιακή πρόσδεση των τιμών του αερίου σε αυτήν του πετρελαίου. Η τιμολόγηση του φυσικού αερίου καθορίζεται αυξητικά από το μηχανισμό προσφοράς και ζήτησης φυσικού αερίου. Η σταδιακή απελευθέρωση της ευρωπαϊκής αγοράς επιτρέπει τη λειτουργία αγορών spot με βραχείες (και πιο μεσοπρόθεσμες) αγοραπωλησίες αερίου από πληθώρα οικονομικών δρώντων. Με την απελευθέρωση επιπλέον ποσοτήτων LNG (και τη μείωση ζήτησης αερίου ως απότοκο της οικονομικής κρίσης) για την ευρωπαϊκή αγορά, εύλογα οι τιμές έχουν ακολουθήσει καθοδική τάση.[1]
Σε αντίθεση με τις εξελίξεις αυτές, ο μεγαλύτερος προμηθευτής αερίου στην EE, η ρωσική Gazprom, λειτουργεί στη βάση σύναψης μακροπρόθεσμων συμβολαίων με τιμές που καθορίζονται αρχικά, και κυμαίνονται καθ’ όλη τη διάρκειά τους, στη βάση της διεθνούς τιμής του πετρελαίου. Το αποτέλεσμα ήταν η διττή αυτή τιμολόγηση να αποκλίνει σημαντικά, με τους πελάτες της Gazprom να πληρώνουν πολύ ακριβότερες τιμές από ότι οι εταιρείες που εξασφάλιζαν αέριο μέσα από αγορές spot. Σε αυτό το πλαίσιο, κι όχι σε πλαίσιο «χαρών», ευρύτερων γεωπολιτικών συμφωνιών-ισορροπιών κλπ., η ΔΕΠΑ, όπως και άλλοι πελάτες της Gazprom, ζήτησαν αναπροσαρμογή των τιμών. Στην προσπάθειά της να διατηρήσει το πελατολόγιο της η Gazprom, αν και αρνήθηκε επί της αρχής να αλλάξει το σύστημα τιμολόγησης του αερίου της, επέτρεψε για κάποιο χρονικό διάστημα ένα μέρος της συνολικής τιμής να υπολογίζεται στη βάση της μέσης τιμής των αγορών spots. Η έκπτωση που δόθηκε στη ΔΕΠΑ, και σε άλλες ευρωπαϊκές εταιρείες-πελάτες της Gazprom, έλαβε χώρα ως αντίδραση στις αλλαγές της αγοράς αερίου. Είχε δηλαδή ακραιφνώς οικονομικά κίνητρα, όχι πολιτικούς λόγους και σκοπιμότητες. Νέες αναθεωρήσεις προς τα κάτω λογικά θα λάβουν χώρα αν οι δυνάμεις προσφοράς και ζήτησης στην ευρωπαϊκή αγορά συνεχίζουν να πιέζουν καθοδικά τις τιμές του αερίου. Αν, αντίθετα, όπως εκτιμά η Gazprom, η υπερπροσφορά αερίου αποδειχτεί προσωρινή και η αγορά επανέλθει σε πιο σφιχτή κατάσταση, οι τιμές θα επανέλθουν στα προηγούμενα ανώτερα επίπεδα.
Η οικονομική λογική διαδραματίζει σημαντικό ρόλο και στην ευρύτερη ενεργειακή στρατηγική της Gazprom στη διπλωματία των αγωγών. Κύρια στόχευσή της από το 2006 κι έπειτα αποτελεί σταθερά η απεξάρτηση του εμπορίου της με την Ευρώπη από την κύρια χώρα διέλευσης, την Ουκρανία. Πολιτικές σκοπιμότητες και παράγοντες ασφαλώς και επέχουν θέση στην ενεργειακή στρατηγική, ωστόσο σε καμία περίπτωση δεν ακυρώνουν τα πάγια οικονομικά συμφέροντα της Ρωσίας. Δε θα μπορούσε να είναι και αλλιώς, άλλωστε, δεδομένου ότι τα έσοδα από τις εξαγωγές αερίου αποτελούν σημαντικό τμήμα των εσόδων και του προϋπολογισμού του Κρεμλίνου. Αντίθετα, το επιχείρημα περί άσκησης πολιτικής επιρροής που ασκείται στην κεντρική και ανατολική Ευρώπη με ενεργειακά μέσα παραμένει ασαφές. Περισσότερο αποκρυσταλλώνει μία τιμωρητική στάση (με την επιβολή υψηλότερων τιμών) σε εκείνες τις περιπτώσεις που οι δυνάμεις της αγοράς το επιτρέπουν, όπου δηλαδή η Gazprom παραμένει μονοπωλιακός παίχτης λόγω της απουσίας εναλλακτικών προμηθευτών (όπως στα κράτη της βαλτικής), παρά πιέζει τις χώρες αυτές προς κατευθύνσεις που επιθυμεί η Μόσχα. Ως εκ τούτου, η πραγματική επιρροή που ασκείται παραμένει αμφιλεγόμενη, προβληματική και μεσοπρόθεσμα αντιπαραγωγική, καθώς καθιστά τη ρωσική (ενεργειακή) παρουσία λιγότερο αποδεκτή.[2]
Η κοινοτικοποίηση της ενεργειακής πολιτικής
Σε επίπεδο συνθηκών, η συνθήκη της Λισαβόνας (2009), καθιστά την ενέργεια ζήτημα αμοιβαίας αρμοδιότητας για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα κράτη-μέλη που διατηρούν το δικαίωμα στην επιλογή του ενεργειακού τους μείγματος και στη χάραξη ίδιας ενεργειακής πολιτικής. Ωστόσο, με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (1986) και την ολοκλήρωση της ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς λιγότερο από μία δεκαετία αργότερα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, κυρίως μέσα από την υψηλή εποπτεία των δυνάμεων του ανταγωνισμού, είχε κερδίσει de facto σημαντική εξουσία σε ρυθμιστικά ζητήματα επί της κοινής αγοράς. Με τις οδηγίες για την απελευθέρωση των αγορών ηλεκτρισμού και φυσικού αερίου μέσα σε λιγότερο από δεκαπέντε χρόνια πρωτοστάτησε στη διάλυση των μεγάλων κρατικών επιχειρήσεων-μονοπωλίων, δημιούργησε τις προϋποθέσεις για την είσοδο στην αγορά νέων εταιρειών που θα καθιστούσαν εφικτή τη θέση σε λειτουργία της δυναμικής του ανταγωνισμού και απορρύθμισε τις τιμές ούτως ώστε να αποτυπώνουν δυνάμεις της αγοράς. Ακόμη, κατέστησε αναγκαία την παραχώρηση πρόσβασης σε τρίτους (third party access) στα δίκτυα μεταφοράς ενέργειας.
Με τη ψήφιση και υιοθέτηση του Τρίτου Ενεργειακού Πακέτου (Third Energy Package) το 2009 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέστησε απαραίτητη τη διάσπαση των εταιρειών που κατέχουν δίκτυα ενέργειας και είναι ταυτόχρονα πάροχοι ενέργειας (unbundling), και δημιούργησε εθνικές και υπερεθνικές ρυθμιστικές αρχές για τη χρήση των ενεργειακών δικτύων.[3]
Επιπλέον, επιβλέπει τη συμμόρφωση με τους κανόνες ανταγωνισμού όχι μόνο των εγχώριων αλλά και των μη ευρωπαϊκών εταιρειών που μετέχουν σε αυτήν. Σε αυτό το πλαίσιο, το γεγονός ότι η Gazprom έχει κατασκευάσει από κοινού με τέσσερις ευρωπαϊκές εταιρείες τον αγωγό Nord Stream που συνδέει Ρωσία και Γερμανία δε συνεπάγεται αυτόματα την προμήθεια της ευρωπαϊκής αγοράς με το σύνολο της ικανότητάς του (55 δις κυβικά μέτρα). Προαπαιτείται η συμμόρφωση της Gazprom με τη νέα κοινοτική νομοθεσία. Σύμφωνα με αυτήν, η Gazprom είχε το δικαίωμα υποβολής αίτησης για εξαίρεση από τη ρήτρα παροχής πρόσβασης σε τρίτους (που πρέπει να εγκριθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή). Δεδομένου ότι δεν το έπραξε, η Επιτροπή δεν επιτρέπει παρά τη μερική διέλευση του αερίου από τον αγωγό. Στο ίδιο πλαίσιο, η κατασκευή του αγωγού South Stream «σκοντάφτει» σε νομικά εμπόδια. Η κερδοφορία του ιδιαίτερα κοστοβόρου αυτού αγωγού είναι εγγυημένη μόνο υπό την προϋπόθεση ότι η Gazprom θα μπορεί να διοχετεύει το σύνολο της ικανότητάς του (63 δις κ.μ.), κάτι που αντίκειται στην υποχρέωσή της να παραχωρήσει πρόσβαση σε τρίτους προμηθευτές. Η αρνητική στάση της Επιτροπής και η απροθυμία του ρωσικού κολοσσού να υποβάλει αίτηση εξαίρεσης για την ώρα διατηρούν τα σχέδια κατασκευής του αγωγού παγωμένα.
Η δράση της Επιτροπής, πρέπει να υπογραμμιστεί, δεν είναι αντι-ρωσική, αλλά αντι-μονοπωλιακή. Εύλογο είναι ότι με τη στάση αυτή της Επιτροπής συντάσσονται οι κεντρο-ανατολικοευρωπαίοι εταίροι που βλέπουν τη ρωσική ενεργειακή παρουσία ως προβληματική και προσβλέπουν στον περιορισμό της. Γι’ αυτό και ασκούν πίεση στην Επιτροπή να διατηρήσει και να εντείνει τη σκληρή της στάση. Στην αντίπερα όχθη, άλλοι εταίροι που επιδιώκουν την κατασκευή του αγωγού South Stream, όπως η Αυστρία, με τη σειρά τους ασκούν πίεση στην Επιτροπή να χαλαρώσει τους περιορισμούς και να ερμηνεύσει πιο χαλαρά την αντιμονοπωλιακή νομοθεσία λαμβάνοντας υπόψη την ανάγκη για την εξασφάλιση επαρκών ποσοτήτων αερίου. Το γεγονός ότι ασκείται πίεση στην Επιτροπή, όμως, καταδεικνύει ακριβώς τη μετατόπιση της εξουσίας εγγύτερα προς το υπερεθνικό επίπεδο. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει καταστεί πλέον πεδίο σημαντικής εξουσίας για τα ενεργειακά ζητήματα. Και δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι δε λειτουργεί με βάση εθνικά συμφέροντα, αλλά με άξονα το ευρωπαϊκό και στη βάση του ευρωπαϊκού νομικού κεκτημένου, το οποίο έχουν (συν-)διαμορφώσει στο πέρας των προηγούμενων δεκαετιών τα κράτη-μέλη.
Η παραπάνω ανάλυση καταδεικνύει την πολυπλοκότητα του ενεργειακού πεδίου. Διακριβώνει, επίσης, την αλληλεπίδραση διαφορετικών δρώντων (κράτη, εταιρείες κρατικές και μη, περιφερειακοί οργανισμοί), ιδεολογιών (εθνικά συμφέροντα, οικονομία της αγοράς), μηχανισμών (προσφορά και ζήτηση, ανταγωνισμός, κοινοτική νομοθεσία) και τεχνολογικών καινοτομιών (σχιστολιθικό αέριο) που εξηγεί τη διαμόρφωση της ευρωπαϊκής αγοράς φυσικού αερίου σήμερα. Η κρατο-κεντρική και γεωπολιτική θεώρηση περισσότερο επισκιάζει, παρά αποκαλύπτει, τις βασικές πολιτικές διαδικασίες που παράγουν αποτελέσματα στην πολυδαίδαλη παγκόσμια πολιτική σκηνή του 21ου αιώνα.
________________
[1] Henderson, James, and Simon Pirani. «The Russian Gas Matrix: how markets are driving change.» (2014).
[2] Proedrou, Filippos. EU Energy Security in the Gas Sector: Evolving Dynamics, Policy Dilemmas and Prospects. Ashgate Publishing, Ltd., 2012.
[3] Helm, Dieter. The European Framework for Energy and Climate Policies. Energy Policy, 64, pp. 29-35, 2014.
Πηγή: The Books’ Journal, Ιανουάριος 2015