Η Αρχή της ήπιας ανάπτυξης ευπαθών οικοσυστημάτων

Γράφει ο Βασίλης Κόττας, Δόκιμος Αναλυτής ΚΕΔΙΣΑ

 

Εισαγωγικές Παρατηρήσεις

Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης συνδέεται, αρρήκτως, με την αρχή της ήπιας ανάπτυξης των ευπαθών οικοσυστημάτων. Για αυτό και κρίνεται σημαντικό στοιχείο στην ανάλυση και στην κατανόηση της δεύτερης αρχής. Σε αποφάσεις του το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) κατέληξε υπέρ του φυσικού περιβάλλοντος, περιορίζοντας την οικονομική ανάπτυξη και επιχειρηματική πρωτοβουλία των πολιτών. Αρχικώς, στην απόφαση Α2537/1996 ο ενάγων Δήμος Ελευσίνας κατέθεσε αίτηση ακύρωσης της υπ” αριθ. 154/1991 πράξεως του Υπουργικού Συμβουλίου με την οποία χορηγήθηκε στην Εταιρία «ΠΕΤΡΟΛΑ ΕΛΛΑΣ ΑΕΒΕ» άδεια εγκατάστασης μονάδων. Το ΣτΕ κατέληξε «υπέρ του περιβάλλοντος» και ακύρωση της προαναφερθείσας πράξης, παρατηρώντας, ότι για τη δημιουργία τέτοιων εγκαταστάσεων απαιτείται έγκριση περιβαλλοντικών όρων, με βάση σχετική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, επιταγή προβλεπόμενη στο α. 24§1 του Συντάγματος. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον. Θεσπίζοντας έτσι γενική απαγόρευση μεταβολής της μορφής και του προορισμού των δημόσιων αλλά και ιδιωτικών δασικών εκτάσεων. Ο κοινός νομοθέτης δύναται να επέμβει σε έκτακτες περιπτώσεις, κάτι το οποίο κρίνεται εκ των υστέρων από τη δικαστική εξουσία αν εξυπηρέτησε η συγκεκριμένη πράξη το δημόσιο συμφέρον. Επίσης, στο α. 117§3 προβλέπεται η αναδάσωση των δασικών εκτάσεων που καταστράφηκαν και απαγορεύεται να διατεθούν για άλλον προορισμό[1], όμως αφορά μόνο τις δασικές εκτάσεις δημοσίου χαρακτήρα (ΣτΕ 3578/1996). Ενώ πρωτοφανής, για τα τότε ελληνικά δεδομένα, η διαπίστωση, ότι η στάθμιση, όμως, των παραγόντων (στα άρθρα 22 και 106 του Συντάγματος) πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά, για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη στην οποία και απέβλεψε ο συντακτικός νομοθέτης[2]. Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Xώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών (106§1). Η βιώσιμη ανάπτυξη προτιμάται από την αειφορία, καθώς ομοιάζει περισσότερο με ερευνώμενη αρχή, διαθέτοντας έναν αμυντικό χαρακτήρα, τη διατήρηση της υφιστάμενης περιβαλλοντικής κατάστασης. Η σημασία του περιεχόμενού την καθιστά υποχρέωση του κράτους εφαρμογής της και να μην επαφίεται στην ιδιωτική πρωτοβουλία. Σε διεθνή κείμενα η συγκεκριμένη αρχή έχει αποτυπωθεί στη Διακήρυξη της Στοκχόλμης (1972) ως υποχρέωση προστασίας του περιβάλλοντος από κάθε πολίτη και στη Διακήρυξη του Ρίο (1992) ως υποχρέωση σεβασμού του περιβάλλοντος κατά την αναπτυξιακή διαδικασία[3].

Σύμφωνα με τον ν. 4447/2016 βιώσιμη ανάπτυξη θεωρείται η ανάπτυξη που συνθέτει κοινωνικούς, οικονομικούς και περιβαλλοντικούς στόχους με σκοπό την επίτευξη διατηρήσιμης οικονομικής ανάπτυξης με τη δημιουργία ισχυρής παραγωγικής βάσης και έμφαση στην καινοτομία και την αύξηση της απασχόλησης, εδαφική και κοινωνική συνοχή, δίκαιη κατανομή πόρων και άρση των αποκλεισμών, προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, της βιοποικιλότητας, του τοπίου και την αειφόρο χρήση των φυσικών πόρων. Παρ’ όλα αυτά η αρχή της ήπιας ανάπτυξης των ευπαθών οικοσυστημάτων αποτελεί ειδικότερη μορφή της άνωθεν αρχής. Επίσης, στο α. 8 αναφέρεται, ότι για τη χωρική οργάνωση και ανάπτυξη περιοχών ανεξαρτήτως διοικητικών ορίων που μπορεί να λειτουργήσουν ως υποδοχείς σχεδίων, έργων και προγραμμάτων υπερτοπικής κλίμακας ή στρατηγικής σημασίας ή για τις οποίες απαιτείται ειδική ρύθμιση των χρήσεων γης και των λοιπών όρων ανάπτυξής τους, καταρτίζονται Ειδικά Χωρικά Σχέδια. Επίσης, Ειδικά Χωρικά Σχέδια (ΕΧΣ) μπορεί να καταρτιστούν και για προγράμματα αστικής ανάπλασης ή και περιβαλλοντικής προστασίας ή αντιμετώπισης των συνεπειών από φυσικές καταστροφές. Συνεπάγεται από την ερμηνεία του ν., καθώς και βάσει της νομολογίας κάτωθι, ότι τα ΕΧΣ είναι απαραίτητα για την παρέμβαση σε ευπαθή οικοσυστήματα.

Νομολογία

Η αρχή της ήπιας ανάπτυξης των ευπαθών οικοσυστημάτων αποτελεί την ειδικότερη μορφή της αρχής βιώσιμης ανάπτυξης. Ένας ορισμός θα μπορούσε να δοθεί μέσα από την απόφαση 3606/2007 του ΣτΕ, στο οποίο αναφέρεται σημαντικό στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος είναι τα ευπαθή ή ευαίσθητα οικοσυστήματα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και τα μικρά νησιά, τα οποία αποτελούν σχετικά απομονωμένα οικοσυστήματα με εύθραυστη ισορροπία και ως εκ τούτου είναι δεκτικά μόνο ήπιας ανάπτυξης και για την προστασία των οποίων ουσιώδη όρο αποτελεί ο χωροταξικός σχεδιασμός, με τον οποίο πρέπει να επιδιώκεται η διατήρηση αμείωτου του πολιτιστικού και φυσικού κεφαλαίου και των οικοσυστημάτων του νησιού και η αποτροπή εκείνων των μορφών ανάπτυξης που δεν είναι συμβατές προς τον πιο πάνω σκοπό. Εν συνεχεία, στην απόφαση 3406/2001 αναφέρεται, ότι κατά την ενάσκηση της αρμοδιότητάς της για την προέγκριση εγκαταστάσεως άλλων χρήσεων πλην κατοικίας, οι Επιτροπές Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου οφείλει, σύμφωνα με την αρχή της ήπιας και βιώσιμης αναπτύξεως των μικρών νήσων, να αποβλέπει στην ορθολογική κατανομή των οικονομικών και λοιπών δραστηριοτήτων μέσα στον οικισμό, στην μη υπέρβαση των ορίων κορεσμού του, ιδίως ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών και της ευπάθειας κάθε περιοχής, στην διατήρηση της φυσιογνωμίας του οικισμού και στην προστασία των πολιτιστικών στοιχείων και του φυσικού περιβάλλοντος.

Στην απόφαση 2453/1993 Δήμος Ασπροπύργου κατά Υπουργού Γεωργίας, στα πρακτικά αναφέρεται για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, που αποτελούν ευπαθή οικοσυστήματα, ο συντακτικός νομοθέτης, εμφορούμενος από τις νεότερες αντιλήψεις για την ανάγκη διαφύλαξης του δασικού πλούτου, έλαβε ιδιαίτερη μέριμνα εισάγοντας στο κείμενο του Συντάγματος ειδικές διατάξεις, με τις οποίες οι εκτάσεις με δασική βλάστηση υπάγονται σε αυστηρό προστατευτικό καθεστώς. Συγκεκριμένα, με το τρίτο εδάφιο της παραπάνω παραγράφου ανατίθεται στον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει τις αναγκαίες ρυθμίσεις για την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων, ενώ με το τελευταίο εδάφιο της ίδιας παραγράφου (Σ24§1) επιβάλλεται ευθέως ο κανόνας της απαγόρευσης μεταβολής του προορισμού τους, παρέχεται δε στο νομοθέτη η δυνατότητα να επιτρέψει μόνον κατ” εξαίρεση την αλλοίωση της μορφής των δημόσιων δασών και των δημόσιων δασικών εκτάσεων σε περιπτώσεις, κατά τις οποίες προέχει για την εθνική οικονομία η αγροτική εκμετάλλευσή τους ή άλλη χρήση, επιβαλλόμενη από λόγους σοβαρού δημόσιου συμφέροντος, ήτοι αναγομένους στην εξυπηρέτηση ζωτικής ανάγκης της εθνικής οικονομίας, εφ” όσον, επιπροσθέτως, η θυσία της δασικής βλάστησης αποτελεί το μόνο πρόσφορο μέσο για την ικανοποίηση υφιστάμενης τέτοιας ανάγκης[4].

Με την 2805/1997 απόφαση του ΣτΕ κρίθηκε ότι στα αντικειμενικά όρια της φέρουσας ικανότητας των μικρών νησιών ανήκουν ιδίως οι πηγές ενέργειας που πρέπει να παραμένουν τοπικές και φιλικές προς το περιβάλλον. Ως εκ τούτου, «μείζον δίκτυο υψηλής τάσεως» καταστρατηγεί τη φέρουσα ικανότητα του αντίστοιχου οικοσυστήματος και βλάπτει τη βιωσιμότητα της νήσου. Ουσιώδης όρος για την προστασία των μικρών νησιών είναι τα ειδικά χωροταξικά σχέδια, τα οποία, δεδομένου ότι τα νησιά είναι δεκτικά μόνον ήπιας ανάπτυξης, πρέπει να προβλέπουν και να διατάσσουν στον χώρο των νησιών μόνον εκείνες τις μορφές ανάπτυξης που είναι συμβατές με τη διατήρηση αμείωτου του πολιτιστικού και φυσικού κεφαλαίου τους. Εξάλλου στο α. 101§4 του Συντάγματος αναφέρεται, ότι ο κοινός νομοθέτης και η Διοίκηση, όταν δρουν κανονιστικά, υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και ορεινών περιοχών, μεριμνώντας για την ανάπτυξή τους. Η απόφαση 1588/1999 αφορά υπόθεση Ένωσης Φίλων Άνδρου κατά Υπουργού Περιβάλλοντος, στην οποία αναφέρεται μεταξύ άλλων ότι ακτές και μικρά νησιά αποτελούν ευπαθή οικοσυστήματα με αυξημένη και μοναδική βιοποικιλότητας, ο ιδιαίτερος χαρακτήρας τους συνεπάγεται την τρωτότητά τους, δη η ανάγκη προστασίας τους επισημαίνεται στην Agenda 21 (όπως αναφέρεται ως άνωθεν). Για τα μικρά νησιά επισημαίνεται η ανάγκη σχεδιασμού διατήρησης της βιοποικιλότητας, η παρακολούθηση της φέρουσας ικανότητας, καθώς και η διατήρηση του παραδοσιακού νησιωτικού ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και τοπίου. Στην απόφαση 3628/2009 του τμήματος του ΣτΕ αναφέρεται, ότι σημαντικό στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος είναι τα ευπαθή ή ευαίσθητα οικοσυστήματα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και τα μικρά νησιά, τα οποία χαρακτηρίζονται από την ενότητα και τη λιτή συμμετρία του τοπίου τους και τη στενή αλληλεξάρτηση των ανθρωπογενών συστημάτων (δημογραφικού, πολιτιστικού, κοινωνικοοικονομικού κ.λπ.) και του φυσικού περιβάλλοντος, με συνέπεια να είναι ιδιαίτερα ευάλωτα σε εξωγενείς παρεμβάσεις. Ουσιώδης όρος για την προστασία των μικρών νησιών είναι τα ειδικά χωροταξικά σχέδια, τα οποία, δεδομένου ότι τα νησιά είναι δεκτικά μόνο ήπιας ανάπτυξης, πρέπει να προβλέπουν και να διατάσσουν στο χώρο των νησιών μόνο εκείνες τις μορφές ανάπτυξης που είναι συμβατές με την αρχή της διατήρησης αμείωτου του πολιτιστικού και φυσικού κεφαλαίου τους. Σύμφωνα με την νομολογία αυτή τα ειδικά χωρικά σχέδια αποτελούν βασικό μέσο προστασίας των ευπαθών οικοσυστημάτων, τα οποία αναλύθηκαν προηγουμένως. Εν συνεχεία, στην απόφαση 4189/2014 για τα κατοικημένα νησιά, το κατεξοχήν, δηλαδή, πεδίο ανάπτυξης ήπιων μορφών ενέργειας, επιχειρείται η αξιοποίηση του πλούσιου αιολικού τους δυναμικού υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως των αυξημένων απαιτήσεων περιβαλλοντικής προστασίας, που απορρέουν από το χαρακτήρα τους ως ιδιαίτερων και, κατά κανόνα, ευπαθών οικοσυστημάτων. Προς το σκοπό αυτό, το μεν επιτρεπόμενο ποσοστό εδαφοκάλυψης σε επίπεδο πρωτοβάθμιου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζεται στο ήμισυ του καθορισθέντος για της ηπειρωτικής χώρας[5].

Η πάγια νομολογία για την προστασία των οικοσυστημάτων των ακτών που πρέπει να τελούν υπό ιδιαίτερο καθεστώς ήπιας ανάπτυξης και διαχείρισης. Με αφορμή την παραχώρηση του δικαιώματος χρήσης των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού και παραλίας στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, κρίθηκε ότι η παραχώρηση πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διαφυλαχθεί η φυσιογνωμία του και η κατά προορισμόν χρήση του.

Συμπεράσματα-Επίλογος

Το φυσικό περιβάλλον αντιμετωπίστηκε, αρχικώς, ως υποδοχέας των οικονομικών δραστηριοτήτων των ανθρώπων[6]. Η εισαγωγή του όρου της βιώσιμης ανάπτυξης παρατηρείται με την αναφορά Brundtland 1987, ενώ με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη τίθενται οι στόχοι, όπως η διατήρηση και η προστασία της ποιότητας του περιβάλλοντος. Εξειδίκευση αυτών, η εθνική χωροταξική πολιτική, η οποία σκοπεύει στην οργάνωση και ορθή κατανομή  σε καθορισμένα γεωγραφικά όρια, τη δραστηριότητα του ανθρώπου, με σεβασμό στους φυσικούς πόρους και τη διατήρησή τους. Η διατήρηση των ευπαθών οικοσυστημάτων αποτελεί σημαντική αποστολή την οποία έχει αναλάβει το κράτος.  Για αυτόν τον λόγο ο συντακτικός νομοθέτης έχει αφιερώσει ένα ολόκληρο α. 24, αποκλειστικώς, στην προστασία του φυσικού πλούτου της χώρας.  Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Η αρχή της ήπιας ανάπτυξης των ευπαθών οικοσυστημάτων συνδέεται με την έννοια της φέρουσας ικανότητας αποτελεί ένας κρίκος συνδετικός. Ο ορισμός της φέρουσας ικανότητας συγκεκριμένης χωρικής ενότητας είναι το αντικειμενικά μέγιστο σημείο ή όριο μέχρι του οποίου μπορεί να φτάσει η ανάπτυξή της, με βάση την φυσική διαμόρφωσή της και τις ανθρώπινες δραστηριότητες που μπορεί να αναπτυχθεί ή αναπτύσσονται σε αυτήν[7].

Βιβλιογραφία

Γετίμης, Παναγιώτης. 1994. Αστική και περιφερειακή ανάπτυξη : θεωρία, ανάλυση και πολιτική. Αθήνα : Θεμέλιο, 1994. 9603101826.

Παπαγρηγορίου, Βλάσιος. 2011. Πολεοδομία : εισαγωγή, θεσμοί, πολιτική. Αθήνα : Εκδόσεις Σάκκουλα, 2011. 9789604457410.

Σκουρής, Βασίλειος. 1994. Σύνταγμα και διοικητικοί νόμοι. Θεσσαλονίκη : Εκδόσεις Σάκκουλα, 1994. 9603011568.

Τράπεζα Πληροφοριών Νομοθεσίας. 2018. Enomothesia.gr. [Ηλεκτρονικό] Νομοτεχνική, 2018. http://www.adjustice.gr/.

Χριστοφιλόπουλος, Δημήτριος. 2002. Πολιτιστικό περιβάλλον-χωρικός σχεδιασμός και βιώσιμη ανάπτυξη : διαμόρφωση πολιτιστικού (ανθρωπογενούς) περιβάλλοντος μέσω χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού: η πόλη του 21ου αιώνα. Αθήνα : Δίκαιο & Οικονομία, 2002. 9604201654.

Χρυσανθάκης, Χαράλαμπος Γ. 1960-. Σύνταγμα : Χάρτης θεμελιωδών δικαιωμάτων της ΕΕ, Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου & πρόσθετα πρωτόκολλα, διεθνές σύμφωνο για τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα. Αθήνα : Νομική Βιβλιοθήκη, 1960-. 9789605620561.

Σημειώσεις

[1] Χριστοφιλόπουλος, Δημήτριος. 2002. Πολιτιστικό περιβάλλον-χωρικός σχεδιασμός και βιώσιμη ανάπτυξη : διαμόρφωση πολιτιστικού (ανθρωπογενούς) περιβάλλοντος μέσω χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού: η πόλη του 21ου αιώνα. Αθήνα : Δίκαιο & Οικονομία, 2002. 9604201654, σελ. 5-6

[2] Χρυσανθάκης, Χαράλαμπος Γ. 1960-. Σύνταγμα : Χάρτης θεμελιωδών δικαιωμάτων της ΕΕ, Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου & πρόσθετα πρωτόκολλα, διεθνές σύμφωνο για τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα. Αθήνα : Νομική Βιβλιοθήκη, 1960-. 9789605620561

[3] Παπαγρηγορίου, Βλάσιος. 2011. Πολεοδομία : εισαγωγή, θεσμοί, πολιτική. Αθήνα : Εκδόσεις Σάκκουλα, 2011. 9789604457410, σελ. 13-16

[4] Σκουρής, Βασίλειος. 1994. Σύνταγμα και διοικητικοί νόμοι. Θεσσαλονίκη : Εκδόσεις Σάκκουλα, 1994. 9603011568, σελ. 1

[5] Ομοίως στην απόφαση 1421/2013

[6] Γετίμης, Παναγιώτης. 1994. Αστική και περιφερειακή ανάπτυξη : θεωρία, ανάλυση και πολιτική. Αθήνα : Θεμέλιο, 1994. 9603101826, σελ. 397-398

[7] Παπαγρηγορίου, Βλάσιος. 2011. Πολεοδομία : εισαγωγή, θεσμοί, πολιτική. Αθήνα : Εκδόσεις Σάκκουλα, 2011. 9789604457410, σελ. 114