Ανάλυση αποτελεσμάτων Έκτακτου Ευρωπαϊκού Συμβουλίου

Γράφει ο Πέτρος Γκάτζιος, Αναλυτής ΚΕΔΙΣΑ

 

Εισαγωγή

Η ΕΕ είναι ένα έργο εν εξελίξει. Και παρόλο που υπάρχουν διάφορες θεωρίες που ερμηνεύουν την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, είναι πιο χρήσιμο πιστεύω να ξεκινάει κανείς την όποια ανάλυση από την παρακάτω διαπίστωση: η Ένωση συνιστά «ένα πολιτικό σύστημα», χωρίς να συνιστά κράτος κατά την βεμπεριανή σχολή αφού δεν διαθέτει το μονοπώλιο της νόμιμης χρήσης καταναγκασμού ([1]). Για αυτό και επιβιώνει των κρίσεων.Σε αυτό το πλαίσιο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (ΕΣ) κατέχει κεντρική θέση αφού είναι αυτό που χαράσσει τις κατευθυντήριες αρχές υιοθετώντας ενίοτε και ad hoc ρυθμίσεις καθώς και νέες μεθόδους διακυβέρνησης.Σε αυτό το ΕΣ οι διαφωνίες ήταν πολλές: για το ύψος του Ταμείου Ανάκαμψης, τις επιστροφές από τον ενωσιακό προϋπολογισμό, την κατανομή μεταξύ επιχορηγήσεων και δανείων, καθώς και τα κριτήρια βάσει των οποίων οι χώρες θα λάβουν επιχορηγήσεις από το Ταμείο Ανάκαμψης και αν αυτές θα πρέπει να συνδέονται με όρους. Αυτός ήταν και ο βασικός λόγος που κράτησε σχεδόν πέντε ημέρες. Στις παρακάτω γραμμές, θα σκιαγραφήσω τις πρωτοτυπίες και θα συνοψίσω τα σημαντικότερα κατά την άποψή μου σημεία.

Παίκτες αρνησικυρίας

Καταρχάς, οι προτάσεις για το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΠΔΠ) συζητούνταν σχεδόν δύο χρόνια. Παρόλο που το ποσό είναι σε σχέση με το σύνολο του ΑΕΠ της ΕΕ μικρό, δεν παύει για αρκετά κράτη-μέλη να αποτελεί μία συνεισφορά της τάξης του 5% περίπου του ΑΕΠ τους.Ήταν όμως το νέο μέσο ανάκαμψης (Next EU Generation[2]) που πρότεινε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή με την υποστήριξη του Γαλλογερμανικού Άξονα, που πυροδότησε πολλαπλές αντιδράσεις.Οι λεγόμενες «φειδωλές» χώρες (Ολλανδία, Αυστρία, Σουηδία, Δανία + Φιλανδία) έπαιξαν καλά το ρόλο τους ως «παίκτες αρνησικυρίας» καθορίζοντας την διαδικασία[3].Η διαπραγματευτική τακτική της γερμανικής προεδρίας να χωριστούν οι 27 σε πέντε ομάδες («φειδωλές», «χώρες Visegrad», «Βαλτικής», «λοιπές χώρες του Βορρά» και του «Νότου»), θεωρώ πως μάλλον δυσκόλεψε τη διαδικασία παρά την διευκόλυνε, κρίνοντας εκ του αποτελέσματος.Ο μεγάλος συμβιβασμός αφορούσε το Ταμείο Ανάκαμψης και την αναλογία επιχορηγήσεων-δανείων. Για να εξασφαλιστεί η υποστήριξη για το σχέδιο ανάκαμψης, οι χώρες που συνεισφέρουν στον προϋπολογισμό της ΕΕ (Ολλανδία, Σουηδία, Αυστρία, Δανία και Γερμανία!), θα λάβουν πολύ μεγαλύτερες εκπτώσεις από ό,τι στο παρελθόν, για το τι πρέπει να δίνουν κάθε χρόνο στα ταμεία της ΕΕ. Με βάση την αρχική συμβιβαστική πρόταση του προέδρου του ΕΣ κ. Μισέλ ([4]) (10/7) το ποσό των επιχορηγήσεων παρέμενε στα 500 δις και των δανείων στα 250 δις, αλλά οι «φειδωλές» χώρες επέμεναν το ποσό αυτό να μειωθεί σημαντικά και να υπάρχει μεταξύ άλλων ομοφωνία σχετικά για την όποια απόφαση.Το ποσό των επιχορηγήσεων μεταξύ των διαπραγματεύσεων μειωνόταν συνεχώς. 450, 400, ακόμα και 350 δις. Τελικά συμφωνήθηκαν 390 δις σε επιχορηγήσεις και 360 δις σε δάνεια (αναλογία 52%-48%, έναντι αρχικής 66,66%-33,33%). Σημειώνω πως το ποσό των επιχορηγήσεων είναι μικρότερο, στα 312,5 δις αφού τα υπόλοιπα 77,5 δις αφορούν τα προγράμματα ReactEU: 47.5 δις, Horizon Europe: 5 δις, InvestEU: 5.6 δις , Rural Development: 7.5 δις , Just Transition Fund (JTF): 10 δις και RescEU: 1.9 δις ([5]).

Next EU Generation

Τι ακριβώς περιλαμβάνει η συμφωνία για το νέο μέσο Ανάκαμψης; Το Ταμείο αυτό προβλέπεται να παρέχει στοχευμένη υποστήριξη προς τους τομείς και τις περιοχές που πλήττονται περισσότερο από την πανδημία COVID19, καθώς και να κινητοποιήσει μια ποικιλία μέσων για επένδυση σε μια πράσινη, ψηφιακή και ανθεκτική ΕΕ. Προβλέπονται δηλαδή μέτρα και δράσεις που καλύπτουν το σύνολο των θεμάτων που επηρεάστηκαν από την πανδημία.

Η πρωτοτυπία έγκειται στο γεγονός πως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα δανείζεται χρήματα από τις αγορές και θα τα διανέμει ως επιχορηγήσεις ή και δάνεια σε χώρες που έχουν πληγεί (αμοιβαιοποίηση χρέους).Οι επιχορηγήσεις θα καταβληθούν σε χώρες που παρουσιάζουν σχέδια τα οποία ενισχύουν το αναπτυξιακό δυναμικό τους, τη δημιουργία θέσεων εργασίας και την οικονομική και κοινωνική ανθεκτικότητα των οικονομιών τους.Οι νομικές δεσμεύσεις του προγράμματος θα γίνονται έως τις 31/12/2023, ενώ οι σχετικές πληρωμές θα γίνουν έως τις 31/12/2026.Το 70% των επιχορηγήσεων αυτών δεσμεύεται για τα έτη 2021 και 2022 με κλείδα κατανομής το κριτήριο της ανεργίας για την περίοδο 2015-2019, ενώ το υπόλοιπο 30% έως τα τέλη του 2023, με βάση την απώλεια του ΑΕΠ των ετών 2020/21 το μέγεθος της οποίας θα αποφασιστεί έως 30/6/2022.Τα κράτη μέλη θα καταρτίζουν εθνικά σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας στα οποία και θα εκτίθεται η μεταρρυθμιστική και επενδυτική ατζέντα τους για τα έτη 2021-23.Τα «σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας» θα αξιολογούνται από την Επιτροπή εντός δύο μηνών από την υποβολή τους. Τα κριτήρια της συνεκτικότητας με τις ειδικές ανά χώρα συστάσεις,  καθώς και της ενίσχυσης του αναπτυξιακού δυναμικού, της δημιουργίας θέσεων εργασίας και της οικονομικής και κοινωνικής ανθεκτικότητας του κράτους-μέλους θα πρέπει να λαμβάνουν την υψηλότερη βαθμολογία στην αξιολόγηση.Η αποτελεσματική συμβολή στην πράσινη και  ψηφιακή μετάβαση θα αποτελεί προϋπόθεση για θετική αξιολόγηση.

Δεύτερη πρωτοτυπία αποτελεί το γεγονός πως η αξιολόγηση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας θα εγκρίνεται από το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία βάσει πρότασης της Επιτροπής, μέσω εκτελεστικής πράξης την οποία το Συμβούλιο θα επιδιώκει να εκδώσει εντός τεσσάρων εβδομάδων από την πρόταση.Εάν, κατ’ εξαίρεση, ένα ή περισσότερα κράτη-μέλη θεωρούν ότι υπάρχουν σοβαρές παρεκκλίσεις από την ικανοποιητική εκπλήρωση των σχετικών οροσήμων και στόχων, μπορούν να ζητήσουν από τον Πρόεδρο του ΕΣ να παραπέμψει το θέμα στο επόμενο ΕΣ. Ωστόσο, εάν το θέμα παραπεμφθεί στο ΕΣ, δεν θα λαμβάνεται καμία απόφαση της Επιτροπής σχετικά με την ικανοποιητική εκπλήρωση των οροσήμων και στόχων και σχετικά με την έγκριση των πληρωμών έως ότου το επόμενο ΕΣ συζητήσει διεξοδικά το θέμα. Η διαδικασία αυτή δεν θα διαρκεί, κατά κανόνα, περισσότερο από τρεις μήνες αλλά σκεφτείτε τις καθυστερήσεις που ενδέχεται να προκαλέσει. Η τελική απόφαση θα δίνεται δηλαδή από τα κράτη-μέλη (χαμογελάει ο Α. Moravcsik[6]!). Μια εξέλιξη που μπορεί να έχει πολλές προεκτάσεις.Η παραπάνω διαδικασία τέλος, θα είναι σύμφωνη με το άρθρο 17 της ΣΕΕ και το άρθρο 317 της ΣΛΕΕ.

Τρίτη πρωτοτυπία: Τα ποσά του Ταμείο Ανάκαμψης θα επιστραφούν μέσω νέων φόρων και θα αποπληρωθούν από το 2026 μέχρι το 2058. Για αυτό και τα επόμενα χρόνια η Ένωση θα εργαστεί για τη μεταρρύθμιση του συστήματος «ιδίων πόρων» αλλά και την εισαγωγή «νέων».Υπενθυμίζω πως μέχρι σήμερα οι ίδιοι πόροι περιλαμβάνουν: πρώτον, τους τελωνειακούς δασμούς, τους γεωργικούς δασμούς και τις εισφορές για την παραγωγή ζάχαρης και ισογλυκόζης, δεύτερον, τη μεταβίβαση προς την Ένωση ενός ποσοστού του ΦΠΑ που εκτιμάται ότι εισπράττεται από τα κράτη-μέλη, τρίτον, εισφορές επί του Ακαθάριστου Εθνικού Εισοδήματος, τέταρτον, λοιπά έσοδα και πέμπτον, διορθωτικούς μηχανισμούς.Οι νέοι «ίδιοι πόροι» αρχικά θα περιλαμβάνουν από 1/1/2021 ένα φόρο «σε μη ανακυκλωμένα πλαστικά απόβλητα». Το α’ εξάμηνο του 2021 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα υποβάλει προτάσεις για ένα μηχανισμό συνοριακής προσαρμογής άνθρακα και για μία ψηφιακή εισφορά, με σκοπό τη θέσπισή τους έως την 1/1/2023.Επίσης θα προτείνει ένα αναθεωρημένο σύστημα εμπορίας εκπομπών αερίων, με το ενδεχόμενο να επεκταθεί και στην αεροπορία και τη ναυτιλία. Τέλος, κατά τη διάρκεια του επόμενου ΠΔΠ, η Ένωση θα εργαστεί για την καθιέρωση άλλων «ιδίων πόρων», που μπορεί να περιλαμβάνουν φόρο επί των χρηματοπιστωτικών συναλλαγών.

Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο(ΠΔΠ) 2021-2027

 Το συνολικό ποσό για αναλήψεις υποχρεώσεων είναι 1.074,3 δις. Το ΠΔΠ για την περίοδο 2021-2027 θα έχει την εξής δομή:

– Τομέας 1 «Ενιαία αγορά, καινοτομία και ψηφιακή οικονομία»

– Τομέας 2 «Συνοχή, ανθεκτικότητα και αξίες», ο οποίος θα περιλαμβάνει υποτομέα για την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή και υποτομέα για την ανθεκτικότητα και τις αξίες

– Τομέας 3 «Φυσικοί πόροι και περιβάλλον», ο οποίος θα περιλαμβάνει επιμέρους ανώτατο όριο για τις σχετικές με την αγορά δαπάνες και τις άμεσες ενισχύσεις

– Τομέας 4 «Μετανάστευση και διαχείριση των συνόρων»

– Τομέας 5 «Ασφάλεια και άμυνα»

– Τομέας 6 «Γειτονικές χώρες και υπόλοιπος κόσμος»

– Τομέας 7 «Ευρωπαϊκή δημόσια διοίκηση», ο οποίος θα περιλαμβάνει επιμέρους ανώτατο όριο για τις διοικητικές δαπάνες των θεσμικών οργάνων.

Η ταξινόμηση των δαπανών σε τομείς και ομάδες πολιτικής έχει γίνει με τρόπο ώστε να αντικατοπτρίζει τις πολιτικές προτεραιότητες της Ένωσης και να προσφέρει την αναγκαία ευελιξία για την αποδοτική κατανομή των πόρων.Επιπλέον, η μείωση του αριθμού των προγραμμάτων στοχεύει στην εξασφάλιση συνοχής και την προώθηση συνεργειών. Το συνολικό πλαίσιο θα χαρακτηρίζεται από απλούστευση και θα οδηγεί σε μείωση της γραφειοκρατίας για τους δικαιούχους και τις διαχειριστικές αρχές, θα προωθεί την ισότητα των ευκαιριών διασφαλίζοντας ότι οι δραστηριότητες και οι δράσεις στο πλαίσιο των σχετικών προγραμμάτων και μέσων συνεκτιμούν τη διάσταση του φύλου και συμβάλλουν στην ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών.

Επίλογος

 Πριν κλείσω να αναφέρω το πολύ θετικό γεγονός πως η «δράση για το κλίμα» θα ενσωματωθεί στις πολιτικές και τα προγράμματα που χρηματοδοτούνται βάσει του ΠΔΠ αλλά και του Ταμείου Ανάκαμψης σε ποσοστό 30%. Στα αρνητικά, συγκαταλέγεται η μεγάλη ελαστικότητα στη διατύπωση αναφορικά με το σεβασμό του κράτους δικαίου. Από την ανάλυση δεν θα μπορούσα να μην αναφέρω και λίγα λόγια για την Ελλάδα.  Η χώρα μας πρέπει να εστιάσει σε επενδύσεις στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση και την καλλιέργεια νέων δεξιοτήτων που θα αναβαθμίσουν τις δυνατότητες του εργατικού δυναμικού της χώρας. Από τα 32 δις. που της αναλογούν από το νέο μέσο Ανάκαμψης, τα 19,5 δις. θα είναι επιχορηγήσεις. Σε αυτά προστίθενται και οι πόροι από το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΠΔΠ) 38 δις. περίπου. Η διαχείριση των πόρων όμως απαιτεί ένα κεντρικό σχεδιασμό με συντονισμό αλλά και ένα αποτελεσματικό Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου. Στο δια ταύτα, αναφερόμαστε σε μία σημαντική συμφωνία για την ΕΕ περιμένοντας να δούμε τη ευρωπαϊκή αλληλεγγύη στην πράξη. Είναι πολύ σημαντικό -και κρατήστε το αυτό-πως τα κράτη-μέλη θα συμμετέχουν πλέον πολύ λιγότερο στην χρηματοδότηση των παραγωγικών τους επενδύσεων, ενώ μακροπρόθεσμα το σύστημα των ιδίων πόρων θα διευκολύνουν και την Ένωση συνολικά. Μπορεί το συνολικό ποσό των 1,84 τρις να φαίνεται μικρό αλλά για την ΕΕ-27 φαίνεται πολύ μεγάλο και είναι πολύ σημαντικό που η όποια συμφωνία δεν μεταφέρθηκε στο μέλλον.

 

Υποσημειώσεις

[1] Hix S.-Hoyland B., The political system of the EU, Macmillan, 3^rd edition, 2011, p.2.

[2] Βλ. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_940

[3] Για τη θεωρητική προσέγγιση βλ. Tsebelis, G., “Veto Players and Institutional Analysis”, Governance, 13(5), 2000, pp. 441–74.

[4] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/10/president-charles-michel-presents-his-proposal-for-the-mff-and-the-recovery-package/

[5]https://www.consilium.europa.eu/media/45132/210720-euco-final-conclusions-el.pdf, σ.5

[6] Moravcsik A., «Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach,» Journal of Common Market Studies (30th Anniversary Edition) (December 1993).